Аверкиев Игорь Валерьевич


Пермь

Родился в 1960 году

Председатель Пермской гражданской палаты (ПГП)

https://www.facebook.com/averkiev.igor

Сайт Пермской гражданской палаты http://www.pgpalata.ru/


Гражданский контроль, как сугубо российское явление + Краткий очерк истории гражданского контроля в Перми и совсем кратко в России

В этом тексте я закрываю для себя тему «гражданского контроля». «Закрываю» в том смысле, что независимый от государства гражданский контроль, в той очень специфической российской форме, в которой он возник 20 лет назад и развивался всё это время, меняя технологии и сферы, сегодня окончательно себя исчерпал.

Реальный гражданский контроль соблюдения властями своих обязательств перед обществом в условиях холодной гражданской войны практически не возможен, а попытки его проводить, хоть и благородны, но, в большинстве случаев, бессмысленны, так как не порождают желаемых изменений в деятельности властей. Сегодня гражданский контроль - слишком изысканная форма гражданского влияния на власть в ситуации, когда люди власти реагируют только на прямое предъявление силы, будь то толпы на улицах или окрик начальства. Возвращение гражданского контроля, как реального общественного блага и эффективной формы гражданского влияния на власть связано, как минимум, с уходом из жизни сегодняшнего политического режима.

________________________________________________________________________

Люди контролируют власть,

 чтобы понять, соблюдает она

свои обязательства перед ними

 или не соблюдает.

 

Гражданский контроль – это один из инструментов гражданской политики. Гражданская политика – это влияние граждан на власть в общественных интересах, без претензии на саму власть (влияние граждан на власть в общественных интересах с целью завоевания власти – это «просто политика»).

***

Изначально и по сути, контроль – это дело власти.

Контроль – одна из важнейших функций управления, позволяющая управляющему субъекту определить эффективность своего воздействия на объект управления и по результатам контроля скорректировать управляющее воздействие для повышения его эффективности.

Поэтому кто управляет, тот и контролирует. И, наоборот: кто контролирует, тот и управляет. Тот, кто проверяет и оценивает управляющее воздействие, самим фактом проверки и оценки претендует на изменение управляющего воздействия, то есть претендует на исполнение управляющих, властных функций.

Гражданский контроль уникален тем, что простые граждане, не наделённые властными полномочиями, фактически берут на себя одну из управленческих функций. Управляемые берут на себя одну из функций управляющих.

Таким образом, граждане, проводящие гражданский контроль, как бы претендуют на «власть над властью» – заявляют о своих правах проверять, оценивать и корректировать деятельность властей. У любых властей это порождает естественную тревогу и создаёт массу трудностей для реального гражданского контроля.

В этом смысле важно понимать кардинальное отличие государственного и гражданского контроля. Государственный (властный) контроль осуществляется в интересах органов государственной власти и призван улучшать государственное управление. Гражданский контроль осуществляется в общественных/коллективных интересах и призван повышать общественную пользу от государственного управления. Интересы власти (государства) и граждан (общества), конечно, в значительной степени совпадают, но не всегда, не везде и не во всём.

В конечном счете, для любых властей любой гражданский контроль как «противоестественный контроль общества над властью» – это зло: и в традиционных обществах, и в переходных, и в модерных. С той лишь разницей, что в традиционных обществах гражданский контроль просто невозможен, ибо нет такой общественной потребности в сообществах, спаянных утробным иерархическим единством; в переходных обществах (в том числе в России) зарождающийся гражданский контроль власти пытаются нейтрализовать игнорированием или профанацией через огосударствление; в модерных обществах (в традиционных демократиях) власти относятся к гражданскому контролю как к неизбежному злу, к которому необходимо приспосабливаться. Это «приспособление» в странах традиционной демократии заключается в том, что основной объём гражданского контроля реализуют сами элиты - партийные и медийные - в рамках общественных конвенций о публичной политической конкуренции и свободе слова. В данном случае, более уместно говорить не о «гражданском контроле», а об «эффекте гражданского контроля», возникающем в процессе конкуренции элит за деньги и власть на виду у «технического» арбитра и легитиматора по имени «электорат» (демократия). Но эффект этот – реальный и мощный.

Собственно гражданский контроль – это низовой, простолюдинный контроль. Люди, которые его проводят, не хотят власти, но они хотят влиять на власть в общественных, коллективных, групповых интересах.

***

Гражданский контроль как самоценный и обособленный общественный институт возник и существует только на постсоветском пространстве и даже почти только в России, и связан с особенностями её политического развития и устройства в последние 25 лет.

В странах традиционной демократии гражданский контроль существует как функция целого ряда общественных институтов, но не как отдельный институт с собственной инфраструктурой и социальной нишей. В странах с укоренённой демократией нет ни специальных законов о гражданском контроле, ни некоммерческих организаций, специализирующихся на гражданском контроле; там не проводятся специальные форумы, посвящённые «развитию гражданского контроля» и вообще трудно представить себе такую ситуацию, чтобы в каком-нибудь европейском или американском городе собрались разнообразные местные НКО и гражданские группы и обсуждали «как у нас обстоят дела с гражданским контролем того-то или там-то». Ничего подобного не было и на этапе становления традиционных демократий. Самый близкий у них институциализированный аналог нашего гражданского контроля – это узкоспециализированный институт «общественных визитёров», наблюдающих за соблюдением прав человека в местах лишения свободы.

В странах исторической демократии основными (но не единственными) исполнителями функции гражданского контроля за соблюдением властями своих обязательств перед населением выступают не общественные, а политические и медийные организации: политические партии – в рамках общественных конвенций о публичной конкуренции за власть и о допустимости политического многообразия, и СМИ – в рамках общественной конвенции о свободе слова и информации («общественная конвенция» – это всеобщее стихийное согласие о чём-либо). Внешний контроль за властью вытекает из самой общественной сути партий и СМИ в традиционных демократиях.

Стремясь к власти через выборы, через завоевание доверия населения, оппозиционные партии неусыпно следят за каждым шагом правящей партии и контролируемых ею органов власти и воспользуются любой информацией для её дискредитации. Чем больше в публичном пространстве информации, дискредитирующей правящую партию, тем больше шансов у оппозиционной партии выиграть следующие выборы (сохранить/увеличить численность парламентской фракции, войти в правительство и т.п.). В этой информационной схватке политических пауков в банке свой бонус получают и общественные интересы в виде стабильного и эффективно работающего внешнего контроля за деятельностью властей на всех уровнях (пусть и политически мотивированного контроля).   

То же самое со СМИ в традиционных демократиях. Зарабатывая на продаже информации и рекламы как можно большей аудитории, СМИ стремятся максимально соответствовать информационному спросу своих потребителей. А в этом спросе, наряду с криминальной и светской хрониками, социально и экономически полезной информацией, не последнее место занимает жажда публики получать информацию о том, «какое на самом деле плохое начальство»: все эти «толстосумы», «политики», «чиновники», «депутаты», «мэры», «президенты». «Простому человеку» очень важно знать и всякий раз удостоверяться в том, что «наверху» люди не лучше, а даже хуже, чем «внизу».  В модерных  и постмодерных  обществах,  прошедших  «восстание масс»,  это  одно из системообразующих социальных замещений. Поэтому в медиабизнесе критика властей – это очень большие деньги. Не такие большие деньги, какие дают информационные мыльные оперы из жизни звёзд, но сопоставимые. Одним словом, во имя сохранения и, тем более, приумножения прибыли нормальные СМИ в лепёшку расшибутся, чтобы достать свежий компромат на власть предержащих (включая коррупцию политиков и чиновников, плохую работу государственных учреждений, дискриминационные практики, злоупотребления служебным положением, конфликты интересов и многое другое, бросающее тень на «солидные органы» и «уважаемых людей»). Журналистское расследование – это медийный аналог «акции гражданского контроля» и ещё в большей степени – «гражданской экспертизы» и «гражданского расследования». Соответственно, гражданское общество – «широкие общественные интересы» - и здесь получают свой бонус в виде стабильного и эффективно работающего внешнего контроля за деятельностью властей (пусть и бизнес-мотивированного контроля).     

Конечно, бывают ситуации и внутри традиционных демократий, когда всевозможные корпоративные сговоры, негласные конвенции внутри элит (включая медийные и политические) блокируют распространение общественно значимой информации. Но тут западные гражданские общества могут рассчитывать на действующие вне элитаристских конвенций маргинальные СМИ, отвязных правозащитников, фанатично следующие своим миссиям НКО. Безусловно, и в традиционных демократиях не всякое тайное становится явным, но в сравнении с российской ситуацией – почти всякое.

Кроме того, в странах исторической демократии значительно меньше, чем в России, сама «серая зона» в деятельности властей, требующая гражданского контроля. Это связано с их колеёй общественного развития, породившей целый ряд соответствующих традиций внутри правящего класса, включая значительно меньший, чем в России, уровень коррупции, реально работающий общественный институт репутации и так далее. Многие общественно ценные традиции, связанные с открытостью власти, возникли внутри западных элит под многолетним дрессирующим прессом конкуренции и того же партийного и медийного «самоконтроля».

Немаловажную роль в сокращении «серой зоны» в коридорах демократической власти играет и внутренний государственный контроль. Не потому, что он у них как-то особенно устроен, а потому, что он действует в рамках реального «разделения властей» и «сдержек и противовесов», когда различные ветви, уровни, отрасли и подразделения властной системы могут иметь реально различные и даже противоположные интересы в отношении одного и того же объекта управления или предмета управляющего воздействия. Отсутствие единой общенациональной государственной вертикали (в отличие от России) на порядок повышает независимость контролирующих органов от объектов контроля. Соответственно, высока и эффективность государственного самоконтроля за исполнением публичных государственных обязательств.

В постсоветской России, в силу многих известных обстоятельств, естественный и полноценный партийный и медийный контроль за соблюдением властями своих обязательств перед населением оказался невозможным (здесь важно отметить, что это произошло не только в силу определённой политики властей, но и вследствие сугубо «постсоветского» состояния самого общества, ментально не порвавшего с советскими социальными стереотипами и рефлексами позднего «мягкого тоталитаризма»), а жёсткая властная вертикаль, скрутившая в единый жгут все органы власти, в значительной степени обессмыслила внутренний государственный контроль. Именно поэтому в конце 90-х в России стихийно возникло низовое «движение гражданского контроля» в виде разрозненных практик в нескольких крупных городах страны, включая Пермь. Гражданский контроль зарождался как исключительно правозащитный контроль в наиболее закрытых государственных институтах, чреватых массовыми и грубыми нарушениями прав человека – в воинских частях и в местах лишения свободы (основные операторы гражданского контроля в то время – классические  правозащитные организации и «Солдатские матери»). Затем по мере авторитарного развёртывания политического режима Владимира Путина низовые практики гражданского контроля стали распространяться в политическую сферу: попытки общественного контроля бюджетного процесса, «цифровой контроль» коррупциогенных практик в органах власти («РосПил» Навального и т.п.), гражданский контроль выборов («Голос» и др.). К концу 2000-х гражданский контроль стал очевидной прерогативой неогосударствлённых страт российского  среднего класса и достиг пика своей массовости во время «восстаний хомячков» 2011-2012 годов.

Если первый этап развития гражданского контроля в России можно назвать «правозащитным» (середина 90-х – середина 2000-х), второй этап - «политико-протестным» (середина 2000-х – 2012 год), то современный этап мы вправе назвать «этапом огосударствления гражданского контроля в России». Осознав во время политического кризиса 2011-2012 годов опасность независимого гражданского контроля, правящий режим принял целый ряд мер по перехвату практик и идеологии гражданского контроля. Был принят закон «Об основах общественного контроля в РФ», чья задача – подчинить институциональные и стихийные практики гражданского контроля государственным «общественным палатам» и «общественным советам» при ведомствах. Административными и уголовными преследованиями были ослаблены «Голос», «структуры Навального» и другие подобные гражданские организованности (справедливости ради надо отметить, что на это ослабление повлиял и естественный массовый отток из всех гражданских институций ситуативных активистов, мобилизованных протестным подъёмом 2011 года). Активно стали осваивать практики гражданского контроля Общероссийский народный фронт, Молодая гвардия и другие клиентельные правящему режиму «формирования общественности». Более того, очевидно, что в предстоящей предвыборной кампании (весна-лето 2016 года) «общественный контроль» будет одной из популярных PR-технологий в партиях «прорежимного блока». Огосударствлённый общественный контроль нельзя назвать полной фикцией – он реальный субститут (замещающий институт) государственного контроля, но он имеет и все те же изъяны и ту же ограниченность, что имеет всякий государственный контроль во всяком авторитарном государстве.  

Несколько в стороне от всех этих процессов формировались и развивались практики гражданского контроля в Перми.

Первые вполне регулярные и системные практики гражданского контроля в Перми возникли в 1996-97 годах – контроль воинских частей, воинского призыва, пенитенциарных учреждений (Пермский региональный правозащитный центр, Пермская гражданская палата, Пермский «Мемориал», Совет родителей военнослужащих Прикамья). Уже в начале двухтысячных годов гражданский контроль соблюдения прав человека в детских домах (Пермская гражданская палата и коалиция гражданских организаций «Пермская Ассамблея») привел к полномасштабной реформе всей региональной сиротской политики, в результате которой Пермский край стабильно занимает 1-2 место в России по количеству детей-сирот, живущих в семьях. Во второй половине двухтысячных череда акций гражданского контроля работы городского общественного транспорта (в контроле участвовало 14 общественных организаций, координатор – Пермская гражданская палата) привела к двум последовательным муниципальным транспортным реформам. Их результаты были не столь однозначными, как в сфере государственной поддержки детей-сирот, но пермский общественный транспорт перестал быть первостепенной проблемой пермской городской жизни. В конце двухтысячных гражданский контроль качества дорожного покрытия, родившийся из массовых протестных акций пермских автомобилистов (лидеры: Дмитрий Жебелев, Денис Смагин), на несколько лет стимулировал пермский муниципалитет и подрядчиков к добросовестному ремонту и содержанию пермских дорог (сегодня ситуация снова «распустилась»).

В Перми уже 15 лет и дольше более или менее регулярно, осуществляется гражданский контроль:

  • мест лишения свободы (Пермский региональный правозащитный центр /Сергей Исаев/ и региональная наблюдательная комиссия);
  • интернатных учреждений для детей-сирот, инвалидов и престарелых (изначально – Пермская    гражданская    палата /Игорь Аверкиев/,    сегодня   –   Региональная  группа гражданского контроля /Сергей Ухов/, созданная по Закону Пермского края «О гражданском (общественном) контроле», детские дома – Фонд «Дедморозим» /Дмитрий Жебелев/);
  • военного призыва и призывных комиссий (Совет родителей военнослужащих /Александра  Вракина/, Пермский «Мемориал» /Ирина Кизилова/);
  • доступности городской среды для маломобильных групп населения (Пермское краевое отделение Всероссийского общества инвалидов /Вера Шишкина/).

В последнее десятилетие активно развивался гражданский контроль:

  • школ («Гражданское участие» /Ольга Кочева/, Пермский городской родительский совет /Светлана Денисова/);
  • поликлиник (Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/);
  • государственных и муниципальных услуг (Центр ГРАНИ /Светлана Маковецкая/);
  • городского благоустройства (Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/);
  • выборов (пермский «Голос» /Виталий Ковин/).

В последние годы:

  • гражданский экологический контроль и экспертиза (Пермская зелёная коалиция /Дмитрий Андреев, Елена Плешкова, Надежда Баглей/);
  • гражданские контроль и экспертиза региональной и муниципальной градостроительной политики (градозащитник Денис Галицкий, Пермская зелёная коалиция /Дмитрий Андреев/, Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/, Фонд «Обвинская роза» /Елена Плешкова/);
  • гражданская экспертиза краевой и городской культурной политики (Игорь Аверкиев, Денис Галицкий, Надежда Агишева и др.);
  • гражданский контроль и экспертиза в жилищно-коммунальной сфере (Фонд развития ТСЖ /Андрей Жуков/, Ассоциация ТСЖ «Пермский стандарт» /Александр Зотин/, Пермское городское общество защиты прав потребителей /Пётр Бондарчук/, Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев/);
  • гражданский контроль «продавцов вредных привычек»: продажа подросткам алкоголя и сигарет (изначально – Пермская гражданская палата, в настоящее время самый широкий спектр независимых и огосударствлённых инициатив: от школ до родительских сообществ и молодёжных государственных организаций), игорный бизнес (Общественная организация «Гражданское согласие» /Павел Селуков/), ростовщический бизнес (Пермская гражданская палата /Игорь Аверкиев).

Относительно многочисленные сегодня государственные или огосударствлённые общественные организации и инициативы, занимающиеся «общественным контролем», не являются предметом данной статьи. Но их действительно много.

В 2007 году по настоянию пермских гражданских организаций и Уполномоченного по правам человека Татьяны Марголиной право жителей Пермского края на гражданский контроль было включено в Устав Пермского края (Устав – это региональная конституция). В 2008 году в Перми по инициативе Пермской гражданской палаты состоялось Городское общественное собрание, посвящённое продвижению практик гражданского контроля в социальной сфере. В нём приняло участие более 80 представителей различных пермских общественных организаций. С этого Городского общественного собрания в Перми стал развиваться гражданский контроль образовательных  и медицинских учреждений. В 2011 году Пермская гражданская палата и аппарат Уполномоченного по правам человека разработали региональный законопроект «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». В 2011 году Закон был принят Законодательным Собранием Пермского края. Закон не нормировал сам гражданский контроль (в отличии от федерального закона), а был направлен на решение двух  основных  проблем.  Во-первых,  он  запускал  обязательную  процедуру реагирования органов власти на результаты гражданского контроля посредством обязательного «Заключения» на «Акт гражданского контроля». Во-вторых, закон вводил специальный институт и процедуру, обеспечивающие гражданский контроль социальных, образовательных и медицинских учреждений с ограниченным доступом. Гражданским контролем таких учреждений должна заниматься (и занимается) Региональная группа гражданского контроля, технически формируемая Общественной палатой края по заявкам общественных организаций. Группа полностью самостоятельна в организации своей деятельности.

При всех этих успехах гражданского контроля в Перми, важно отметить, что на протяжении почти двух десятков лет гражданский контроль редко выходил за рамки деятельности  нескольких «штабных» гражданских организаций Перми (Пермская гражданская палата, Центр ГРАНИ, Пермский региональный правозащитный центр, Пермский «Мемориал», Совет родителей военнослужащих Прикамья, пермский «Голос» и др.) и чуть более широкого «пермского гражданского сообщества», объединяющего около двух десятков гражданских организаций и групп – всего несколько сотен человек. Лишь дважды гражданский контроль в Перми вылился в реально массовое общественное движение – контроль автомобилистов за качеством пермских дорог в 2007-2010 годах и контроль за честностью президентских выборов в 2012 году. В связи с этим следует отметить, что низовой гражданский контроль, и в Перми, и в России, существует в двух основных течениях: «профессиональный» систематический контроль специализированных НКО и «любительский» ситуативный контроль инициативных групп. Течения эти вполне раздельны и самостоятельны, имеют различия в мотивациях, технологиях и мобилизационных стратегиях. Если гражданский контроль специализированных НКО тяготеет к защите «широких общественных интересов» (права человека и т.п.), то ситуативный гражданский контроль инициативных групп более привязан к коллективным и групповым интересам в сферах ЖКХ, городского благоустройства, градозащиты и т.п. Объединяет их главное – низовая гражданская самодеятельность и независимость от государства.          

Подавляющее большинство пермских акций гражданского контроля, безусловно, соответствовали важнейшим общественным интересам, потому и оставляли заметный общественный след и находили отклик в деятельности властей, пусть и не всегда добровольный. Но и здесь «всё не слава богу». Из многих сотен пермских акций гражданского контроля по пальцам можно пересчитать те, что кардинально изменили/улучшили государственные/муниципальные практики и еще несколько десятков привели к тактическим улучшениям. На этом фоне волей-неволей представляется, насколько бы более эффективным был гражданский контроль в Перми, существуй в России реальная многопартийность и независимые от государства, разнообразные и экономически самостоятельные СМИ.    

Так или иначе, пермский опыт как никакой другой обнажает субституциональность гражданского контроля в России (субститут – замещающий институт). Гражданский контроль в России как независимый контроль деятельности властей со стороны общественных организаций и групп со всей очевидностью замещает у нас более естественный и эффективный контроль деятельности властей со стороны оппозиционных партий и независимых от государства СМИ (те немногие, что есть, ситуацию не определяют), обладающих более устойчивым, чем у НКО, интересом в осуществлении контроля власти (борьба за власть и борьба за прибыль); бОльшими, чем у НКО,  материальными, организационными и экспертными ресурсами; меньшими, чем у НКО, барьерами при взаимодействии с властями. В «нормальной схеме» гражданского контроля, основанной на общественных институтах реальной многопартийности и независимых от власти СМИ, гражданские НКО играли бы роль «триггеров» («спусковых крючков») для запуска новых проблем и тем контроля, и «экстремальных чистильщиков», занимающихся гражданским контролем в сферах, очень рисковых или невыгодных для политических и медийных элит.  

Так или иначе, независимый гражданский контроль в России существует по принципу «на безрыбье и рак рыба» и ограничен, с одной стороны, неразвитостью в России целого ряда демократических институтов; с другой стороны, низким уровнем гражданской самодеятельности, даже в среде неогосударствлённого среднего класса; и, с третьей стороны, всё более настойчивым неприятием независимого гражданского контроля со стороны правящей в стране олигархической группы.

Что касается доминирующих сегодня в России огосударствлённых, общественно-клиентельных групп и организаций «гражданского контроля», то они, по сути, являются «субститутом субститута», что вполне обычно для застойных авторитарных режимов, изо всех сил сопротивляющихся «естественному ходу событий».

comments powered by Disqus

Список. Архив записей начало

Записей не найдено.

Список. Тематический архив записей начало

Тема 2

10.04.2014
Тема 1

10.04.2014



Тексты

Киты и мы

24.09.2017
О кроте

24.09.2017
Доколе

24.09.2017
ТЫ КТО?

27.05.2014